Tribune – Vers un nouveau code des changes : La Tunisie engage une réforme structurelle de sa législation financière
Par Zied RIAHI*
Dans un contexte économique mondial marqué par l’accélération de la digitalisation et la mutation profonde des échanges internationaux, la Tunisie s’apprête à franchir une étape décisive. La proposition de loi n° 2025/115, enregistrée le 20 octobre 2025 auprès du bureau central de l’Assemblée des représentants du peuple et actuellement examinée par la Commission des finances et du budget, vise à doter le pays d’un nouveau Code des changes, en remplacement d’une législation jugée obsolète dont les origines remontent à la loi n° 18 de 1976, promulguée le 21 janvier 1976. Ce texte fondateur, élaboré il y a près d’un demi-siècle à une époque où les réalités du commerce international, du paiement électronique et des crypto-actifs étaient inexistantes, n’est plus en adéquation avec la réalité économique actuelle, aussi bien en Tunisie qu’à l’échelle mondiale.
Ce projet de réforme ambitieux repose sur trois piliers fondamentaux. Premièrement, la nécessité d’adapter le cadre légal aux évolutions technologiques contemporaines, notamment l’essor de la monnaie numérique, des systèmes de paiement électronique et du commerce en ligne. Deuxièmement, la volonté de libéraliser davantage l’économie nationale et d’attirer les investissements étrangers et locaux, en réduisant les contraintes rigides que l’ancienne législation imposait sur la circulation des devises et les transferts de fonds vers l’étranger.
Troisièmement, la simplification et l’unification des textes juridiques, dans la mesure où le système actuel, fondé sur la combinaison de la loi de 1976, d’un décret de 1977 et d’un ensemble de circulaires de la Banque centrale, engendre redondances, complexité et insécurité juridique. En somme, l’ambition affichée est de faire basculer la Tunisie d’un régime fondé sur le contrôle et l’autorisation préalable vers un cadre plus souple, plus lisible et davantage en phase avec les exigences de la mondialisation, tout en préservant les équilibres macroéconomiques du pays.
Architecture du texte et principes généraux:
la proposition de loi est structurée en douze titres couvrant quatre-vingt-onze articles. Le premier titre pose les dispositions générales et établit un glossaire exhaustif définissant les notions clés telles que la législation sur le change, les gains à l’étranger, les investissements en monnaie tunisienne, les actifs numériques, la devise, le dinar convertible, les moyens de paiement, les intermédiaires agréés, les opérations de change, la compensation, le change manuel, l’établissement de change, ainsi que les notions de centre d’activité en Tunisie et à l’étranger.
L’objectif affirmé est de réguler les relations financières de la Tunisie avec l’extérieur, de contribuer à la libéralisation de l’économie nationale et à son intégration dans l’économie mondiale, tout en préservant les équilibres économiques et en respectant la stratégie nationale de développement. L’article 3 confie à la Banque centrale de Tunisie la mise en œuvre de la législation sur le change, tandis que l’article 4 consacre le principe de la liberté des paiements de et vers l’étranger pour les opérations courantes, dont les modalités sont fixées par décret.
La distinction résidents / non-résidents :
Le titre deux établit les critères déterminant le statut de résident ou de non-résident, qui conditionne l’ensemble des droits et obligations découlant du Code des changes. Sont considérés comme résidents les Tunisiens établis en Tunisie, les étrangers résidant habituellement en Tunisie depuis au moins 383 jours sur les 365 derniers jours, les agents publics tunisiens à l’étranger, les Tunisiens rapatriés définitivement, les mineurs sous tutelle et les personnes morales dont le siège social est en Tunisie. Sont qualifiés de non-résidents les étrangers résidant habituellement à l’étranger, les étrangers en mission diplomatique ou en séjour d’études en Tunisie, les Tunisiens résidant à l’étranger depuis au moins 383 jours et ayant leur centre d’activité hors de Tunisie, ainsi que les personnes morales dont le siège social est à l’étranger. La Banque centrale est habilitée à fixer les procédures de détermination de ce statut et à trancher les situations litigieuses.
Les paiements vers et depuis l’étranger :
le titre trois régit les paiements effectués de et vers l’étranger. L’article neuf pose le principe de leur liberté pour les opérations courantes, tandis que l’article dix charge la Banque centrale de fixer les sommes en dinars transférables à l’étranger au titre des frais de séjour pour le tourisme, les affaires, les études et les soins médicaux. Les articles onze à quinze élargissent progressivement cette liberté aux investissements en devises, aux transferts de revenus d’investissements, aux emprunts d’État, aux financements bancaires, et aux investissements à l’étranger réalisés par des personnes morales résidentes. L’article dix-sept confie à la Banque centrale la réglementation de l’ensemble de ces opérations, tandis que l’article dix-huit soumet à autorisation préalable certaines opérations spécifiques, notamment les changements de statut de résidence pour les personnes morales, les compensations, les contributions en nature, et certains transferts au titre d’investissements à l’étranger financés en dinars.
Les paiements entre résidents :
le titre quatre pose le principe selon lequel les paiements entre résidents s’effectuent en dinars à l’intérieur du territoire tunisien, et prohibe tout engagement entre résidents en dehors du dinar, sauf autorisation exceptionnelle de la Banque centrale accordée après avis du ministre des Finances. L’article vingt-trois autorise par ailleurs les personnes physiques et morales résidentes à mobiliser leurs ressources en devises pour financer leurs investissements en Tunisie, les modalités étant fixées par décret.
Les obligations relatives aux gains à l’étranger et aux actifs numériques:
le titre cinq traite des obligations déclaratives et de rapatriement. L’article vingt-quatre impose à toute personne physique tunisienne résidente et à toute personne morale résidente de déclarer à la Banque centrale leurs gains constitués à l’étranger et leurs actifs numériques détenus, dès lors qu’ils dépassent un montant fixé par décret, y compris toute opération susceptible d’en modifier la composition. L’article vingt-cinq impose le rapatriement en Tunisie de la totalité des revenus et produits en devises provenant d’exportations, d’opérations de capitaux, ou de cessions d’actifs numériques, étant précisé que cette obligation ne s’applique pas aux résidents de nationalité étrangère pour les gains constitués avant leur changement de domicile vers la Tunisie. L’article vingt-six charge la Banque centrale de fixer les conditions et délais applicables à ces obligations.
Le dépôt et le commerce de devises en Tunisie:
le titre six impose à toute personne résidente ou non résidente de déposer auprès d’un intermédiaire agréé tout ce qu’elle détient physiquement en dinars, en devises étrangères, en titres commerciaux ou en instruments de paiement libellés en devises, à l’exception des moyens de paiement numériques. Une dérogation est prévue pour les personnes résidant habituellement à l’étranger, qui peuvent conserver leurs devises pendant leur séjour en Tunisie à charge de les réexporter à leur départ. Le texte encadre également le commerce des devises dans les marchés locaux, autorise l’activité de sous-agent de change pour les professionnels en contact avec des voyageurs non résidents, et réserve l’exercice du change manuel aux seuls établissements de change constitués en société commerciale et dûment autorisés, tout en interdisant cette activité à toute autre personne physique ou morale en dehors des institutions de paiement habilitées.
Les comptes des résidents et des non-résidents :
le titre sept constitue l’un des volets les plus innovants du texte, en réglementant de manière approfondie les comptes bancaires des résidents et des non-résidents. Les personnes physiques résidentes sont autorisées à ouvrir des comptes en devises ou en dinars convertibles, alimentés par leurs revenus à l’étranger, leurs activités en ligne, leurs salaires en mission à l’étranger ou leurs bénéfices d’entreprises exportatrices. Des dispositions spécifiques régissent les comptes ouverts auprès des plateformes de paiement électronique et de commerce international, avec l’interdiction expresse d’utiliser ces fonds pour constituer des gains ou des dépôts à l’étranger. Des régimes distincts sont prévus pour les personnes morales résidentes, les non-résidents personnes morales et physiques de nationalité étrangère. L’article cinquante impose enfin à toute personne résidente de vendre ses devises en contrepartie du dinar selon les modalités fixées par la Banque centrale.
Le transport physique et l’exportation des moyens de paiement :
le titre huit autorise les intermédiaires agréés et les voyageurs à importer et exporter physiquement des instruments de paiement, tout en soumettant ces opérations, ainsi que le transport de titres de propriété et d’emprunt, à l’autorisation de la Banque centrale. Il interdit par ailleurs l’importation et l’exportation du dinar tunisien en espèces ou en coupures, sauf dans les cas prévus par des conventions interbancaires, des autorisations individuelles ou des circulaires.
Le statut d’opérateur de change agréé :
le titre neuf introduit la notion innovante d’opérateur de change agréé, permettant à certaines personnes morales de réaliser des opérations de change dans le cadre de leur activité économique sans être soumises aux conditions habituelles d’exécution des paiements. Peuvent bénéficier de ce statut les sociétés cotées en bourse, les institutions naissantes régies par la loi de 2018, et les sociétés non résidentes souhaitant opérer dans le régime applicable aux sociétés résidentes. Ce statut est conditionné au respect des obligations fiscales et sociales, à l’absence de poursuites douanières ou de change, et à la désignation d’un commissaire aux comptes chargé de transmettre un rapport spécial à la Banque centrale. L’État et les établissements publics, à l’exclusion des banques et du secteur des assurances, en bénéficient automatiquement.
Les dispositions relatives aux Tunisiens non-résidents :
le titre dix consacre un régime spécifique aux Tunisiens résidant à l’étranger, en leur permettant de bénéficier du statut de résident pour certaines opérations réalisées en Tunisie, notamment l’acquisition ou la vente de biens immobiliers, de titres financiers ou de parts de sociétés tunisiennes, l’ouverture de comptes et de prêts en dinars, et la gestion de leurs biens sur le territoire national. Des dispositions protectrices précisent que les obligations déclaratives relatives aux gains à l’étranger ne s’appliquent pas aux résidents de nationalité étrangère pour leurs actifs constitués avant leur installation en Tunisie, et que le transfert des bénéfices d’investissements est garanti lors du changement de statut.
Le contrôle des opérations de change :
le titre onze établit un cadre rigoureux de surveillance confié à la Banque centrale, qui couvre les intermédiaires agréés, les institutions de paiement, les établissements de change, les sous-agents de change et les opérateurs de change agréés, aussi bien sur la base documentaire que sur le terrain. Les entités surveillées sont tenues de fournir toutes informations requises sans pouvoir opposer le secret professionnel, sous peine d’une amende de cent dinars par jour de retard. Les intermédiaires agréés ont l’obligation de mettre en place un système de contrôle interne adapté, sous peine de sanctions administratives pouvant atteindre cinq cent mille dinars. Les établissements de change fautifs s’exposent à des sanctions graduées allant de l’avertissement à la suspension d’activité, voire au retrait de l’autorisation.
Les dispositions pénales:
le titre douze instaure un dispositif répressif articulé autour de deux niveaux de sanctions. Le premier niveau, prévu à l’article soixante-treize, sanctionne d’une pénalité financière d’au moins le double de la valeur de l’infraction les manquements aux règles de transfert, de gestion de comptes, de vente de devises ou d’exportation d’instruments de paiement. Le second niveau, prévu à l’article soixante-quatorze, réserve une peine d’emprisonnement d’un mois à trois ans et une pénalité de trois à cinq fois la valeur de l’infraction aux manquements les plus graves, tels que le défaut de déclaration d’actifs numériques, le non-rapatriement des revenus ou la pratique non autorisée du commerce de devises. La récidive entraîne le doublement de la peine. La confiscation des objets de l’infraction est systématiquement prévue, et la responsabilité pénale des personnes morales privées est expressément établie. L’action publique se prescrit par trois ans à compter de la cessation de la situation illicite, délai susceptible d’être suspendu par tout obstacle légal ou matériel.
Conclusion
La proposition de loi n° 2025/115 relative à l’émission d’un Code des changes représente une réforme structurelle d’envergure du droit des changes en Tunisie. Elle ambitionne de rompre avec un cadre légal vieux de près de cinquante ans, inadapté aux réalités économiques et financières contemporaines, pour lui substituer un corpus législatif unifié, cohérent et modernisé.
Le texte opère un rééquilibrage sensible entre la logique de contrôle et la logique de liberté, en consacrant le principe de libre circulation des paiements courants tout en maintenant des mécanismes de surveillance et de sanction robustes. L’introduction du statut d’opérateur de change agréé, la reconnaissance des actifs numériques comme catégorie juridique, la libéralisation des comptes en devises, l’encadrement du change manuel et l’harmonisation du régime applicable aux Tunisiens nonrésidents constituent autant d’innovations majeures qui témoignent de la volonté d’adapter la législation tunisienne aux exigences de la mondialisation économique et financière.
Z.R.
*Conseiller de la Commission des finances et du budget à l’Assemblée des représentants du peuple
